【余永定】 中国是否违背WTO承诺？

美国不认为中国没有履行WTO承诺，而是认为中国当初的承诺不够多、不够重，或者WTO本身就有问题；但美国并不打算等待修改WTO规则来制约中国，而是迫不及待地引用国内法处理中美贸易冲突。 

自中国加入世贸组织(WTO)之后，美国一直紧盯中国WTO承诺的履行状况。自2001年开始，美国贸易代表办公室（USTR）每年都要向国会递交一份《中国WTO承诺履行年度国会报告》。到目前为止，USTR已经撰写了16份报告。

中国到底是否履行了自己的WTO承诺呢？老实讲，我自己开始时也是不敢肯定的。中国是否履行了WTO承诺，最权威的评价应该来自WTO。在中国加入WTO十周年之际，在回答美国《中国商务评论》的问题时，前WTO总干事拉米表示：“中国在履行它的一长串承诺方面做的确实非常好。但没有一个国家是不能批评的。……我所能说的是，有些成员国抱怨中国的某些服务部门开放不够充分以及中国对知识产权的保护还需要改进。”

    中国在加入WTO时都做了什么承诺呢？主要包括：降关税，10年内关税总水平由加入时的15.3%降至9.8%；消除非关税壁垒；明显减少关税配额；削减补贴，特别是农业补贴；接受特殊的“保障措施”条款，同意WTO成员国可启动歧视性的专门针对中国的保障措施， 因为中国不是以“市场经济国家”的地位加入WTO的；开放金融服务业（根据一定时间表）和其他服务业；开放通讯服务业。

应该说中国较好地履行了自己的WTO承诺，在不少方面甚至超出了承诺。

以关税减让为例。2015年6月18日，商务部新闻发言人沈丹阳在例行新闻发布会上介绍，“2002年1月1日开始全面下调关税，分10年逐步实施。其中，对绝大部分进口产品的降税承诺在2005年1月1日已经执行到位；到2010年1月1日，所有产品的降税承诺已经履行完毕。”2010年，中国的关税总水平为9.8%，实现了对世贸组织所有成员的承诺，达到并超过了世贸组织对发展中成员的要求。2015年中国的贸易加权平均关税已降至4.4%。

以服务业开放为例。WTO要求中国开放的领域是100个，中国已开放120个部门，远远高于发展中国家，并接近于发达成员的开放水平。但是，也应该承认，中国金融服务业的开放滞后于自己的WTO承诺。

判断一个国家是否履行了WTO承诺，一个重要标志是看这个国家是否尊重争端解决机制，执行WTO裁判机构的裁决。对外经贸大学崔凡教授指出：“2001年中国入世以来一共被告了40次（作者注：现为41次），同一时期美国正好一共被告了80次，是中国的整整两倍。中国败诉的一概执行，美国败诉的经常拖着不执行。中国刚刚打赢一场美国执行问题的争端。美国人自己败诉不认账，杯葛世贸组织大法官任命，搞得7个大法官只剩4个。”中国忍痛接受WTO对中国稀土出口限制的裁决，充分说明了中国对WTO的尊重。

其实直到2016年，美国政府对中国执行WTO承诺的评价也不全是消极的。例如，在2016年的《中国WTO承诺履行年度国会报告》中，USTR写道：“统计数字显示，自中国加入WTO 以来，中国和它的许多贸易伙伴间的贸易和投资都出现急剧增长。事实上，2015年美国对中国的出口比2001年增长了505％达到1160亿美元；同期服务出口增长802％，达到480亿美元。”在做了上述积极评价后，关于中国执行WTO承诺,报告的提法是“总体情况依然是复杂的（complex）”。

但是，在2017年的报告中，USTR却又说后悔不该让中国加入WTO。因为美国突然发现“给中国开出的加入WTO的条件，并不能有效保证中国会拥抱开放的和市场导向的贸易体系。”这是什么意思？原来美国也不认为中国没有履行WTO承诺，而是中国当初的承诺不够多、不够重，或者WTO本身就有问题。美国的态度确实是比较无赖。如果输了球，就抛弃现有游戏规则而另搞一套。难道必须你赢才行吗？

美国贸易代表特来希泽公开宣称：“WTO承诺并非宗教义务，不会（也不应当被解释为）侵犯国家主权，更不会受制于某个WTO警察机关的威压。”可见，现在已经不是中国是否遵守了其WTO承诺，而是美国要对它自己的WTO承诺弃之如敝屣。

事实上，自2017年以来，美国已经不再关注中国是否履行了WTO承诺。在美国2018年3月22日公布的长达200多页的《中国贸易实践的301条款调查报告》中，WTO一词只出现过25次，而且有11次是出现在注释中。美国明白，在中国是否信守WTO规则方面难以做更多文章，认为WTO规则不足以限制中国在有损美国利益的情况下实现自身目标。但美国并不打算等待修改WTO规则来制约中国，而是迫不及待地引用国内法处理中美贸易冲突。

美国现在最关心的问题是中国技术发展，特别是担心“中国制造2025”所反映的赶超美国的蓝图的实现。就是在这一背景下，特朗普政府抛开WTO，在2017年8月启动301条款调查。

美国的301条款，规定了美国政府可以为之采取行动的外国政府的三类行动、政策和实践。它们是：一，违反贸易协定；二，不公正（即同美国的国际法赋予的权利不一致）和对美国商务造成负担或限制的行动、政策或实践；三，不合理或歧视性并对美国商务造成负担或限制的行动、政策或实践。

USTR声称，301调查报告主要是针对中国的第三类行动、政策和实践问题。换句话说，美国301调查报告并不调查中国是否履行WTO承诺，而调查中国的贸易行动、政策和实践是否“合理”、是否是“歧视性的”，是否对美国商务造成“负担”或“限制”。至于什么是不合理和歧视性、是否对美国商务造成负担或限制，则完全要由USTR判断了。一旦USTR判定贸易对象国的行为、政策和实践对美国商务造成“负担”或“限制”，美国总统就有权采取提高关税等报复性措施。

美国则经常根据美国国内法来处理国际贸易争端。美国国内与国际贸易相关的法规包括：

——1974年贸易法第301条款。该法案授权美国贸易代表确定另一个国家是否正在实施损害美国商业的做法；作为回应，总统可以采取各种报复措施，包括征收关税或采取非关税的进口限制。自上世纪90年代中期世贸组织争端解决机制建立以来，美国很少使用该措施。

——1974年贸易法第201条款。该法案允许在外国商品造成“严重伤害”的情况下、暂时停止这些商品的进口。

——1962年贸易扩张法第232条款。在可以确认进口商品“威胁到国家安全”的情况下，授权总统实施进口限制。

——1930年贸易法第337条款。该条款专注于涉及专利、商标和版权侵权等不正当竞争的进口商品。这一条款可能会导致美国禁止进口所有相关货物，无论货物的来源国是哪里。 

2018年3月8日，美国就是依据232条款宣布要对中国和其他国家的钢铁和铝制品加征关税的。232条款的基础是“国家安全”，因而引起美国盟国的极大不满：盟友们怎么会威胁美国的安全呢？其实，援引232条款也为美国政府提供了“灵活性”。根据WTO的最惠国待遇原则，对同样的产品，美国不能对不同国家实行不同关税。但美国完全可以以盟国不造成“安全问题”为由，对盟国实行豁免。这样，美国就有“理由”完全针对它不喜欢的国家加征关税了。

WTO的各种协定属于多边国际公约，从法律地位上说，是国际经贸领域具有普遍约束力的最重要的多边规则体系。301条款允许美国政府以“不合理或歧视性并对美国商务造成负担或限制”为由，对外国实施包括加征关税在内的惩罚措施，即便这些国家并未违反国际协定和国际条约。301条款本身显然是违反WTO规则的。

对于WTO规则和美国301条款的关系，对外经济贸易大学教授崔凡介绍，1995年WTO成立时，美国政府发表行政行动声明，表示会依照WTO规则实施301条款。然而，由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则，还是遭到欧洲的反对。但1998年欧盟诉美国301案中，WTO争端解决机构认可了美国的这一声明，即认为301条款从文字上看不符合WTO规则，但如果美国依照行政行动声明行事，则可以不认定301条款违规。最终，欧盟接受了这一折中判决。

不过，正如中国常驻WTO代表张向晨所指出的，根据世贸组织裁定和美国承诺，美方不能通过301调查单边认定其他成员做法是否违反世贸规则。美国根据国内法对中国商品加征关税本身是违反国际公法的蛮横行为。

（本文来源于“财新网”

http://opinion.caixin.com/2018-07-10/101298339.html。）

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